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王信茂--“十二五”時期電力工業規劃及實施

(一)“十二五”時期的規劃

　　1 、“十一五”時期主要的規劃及文件有 ：

　　(1)第十一屆全國人大第四次會議通過《中華人民共和囯國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》;

　　(2)國務院以國發[2011]26號文件印發“十二五”節能減排綜合性工作方案的通知;

　　(3)國務院以國發[2012]28號文件印發“十二五”國家戰略性新興產業發展規劃的通知;

　　(4)國務院以國發〔2012〕40號文件印發節能減排“十二五”規劃的通知;

　　(5)國務院以國發[2013]2號文件印發能源發展“十二五”規劃的通知;

　　(6)國務院以國發〔2013〕24號文件發布《關於促進光伏產業健康發展的若幹意見》;

　　(7)國家發展改革委以發改辦能源[2010]2177號關於印發〈關於開展農村電網改造升級規劃(2010-2012年)有關要求的通知〉;

　　(8)環境保護部發布2011年第57號《火電廠大氣汙染物排放標準》等兩項國家汙染物排放標準的公告;

　　(9)國家發展改革委以發改能源[2012]1207號文件印發《可再生能源發展“十二五”規劃》的通知;

　　(10)國家發展改革委以發改能源[2012]3383號印發〈天然氣發展“十二五”規劃的通知〉;

　　(11)環境保護部 、國家發展和改革委員會 、財政部以環發〔2012〕130號文件印發經國務院批複的《重點區域大氣汙染防治“十二五”規劃》;

　　(12)國家工信部印發太陽能光伏產業“十二五”發展規劃的通知;

　　(13)環境保護部發布 2013年第14號《關於執行大氣汙染物特別排放限值的公告》;

　　(14)國家能源局以國能新能[2012]194號文件印發太陽能發電發展“十二五”規劃的通知;

　　(15)國家能源局以國能新能[2012] 195號文件印發風電發展“十二五”規劃的通知;

　　(16)國家能源局以國能新能[2012] 200 號文件印發水電發展“十二五”規劃的通知;

　　(17)國家能源局以國能新能[2012] 216號文件印發生物質能發展“十二五”規劃的通知 。

　　2 、國家電力主管部門至今沒有公布《電力工業發展“十二五”規劃》 。2010年中電聯主動組織編製完成《電力工業“十二五”規劃研究報告》，並上報了政府主管部門 。該研究報告總結分析了 “十一五”電力發展的成績和問題 ，提出了 “十二五”電力發展的思路 、目標 、結構 、布局 、質量和政策措施建議 。研究報告得到了主管部門的高度重視 ，並在電力行業內產生了較大影響 。

　　(二)“十二五”前兩年電力發展情況

　　進入“十二五”時期,我國國民經濟繼續朝著宏觀調控預期方向發展 ，實現了 “十二五”時期經濟社會發展良好開局 。2010-2012年 ，國際金融危機的深層次影響仍然存在 ，國際經濟持續低迷不振 ，國內長期積累的結構性矛盾以及經濟周期性減速問題相互交織 ，我國經濟增速總體下滑 。2010-2012年我國GDP分別增長10.4% 、9. 3%和7.8%,增速逐年下降 ，2012年GDP增速為本世紀以來的年度最低增速 。經濟增速的下滑帶動電力消費需求放緩 ，對電力供需形勢產生很大影響 。2010-2012年 ，全國全社會用電量分別為41999億kW.h 、47022億kW.h和49657億kW.h ，三年年均增速為10.7%,電力行業深人貫徹落實科學發展觀 ，努力克服各種困難 ，推進電力發展方式轉變 ，推進電力結構調整 ，使電力保持了平穩較快發展勢頭 ，電力供應能力穩步增強 ，為經濟社會平穩發展作出了積極的貢獻 。對於全國電力工業“十二五”發展情況 ，本文以國發[2013]2號文件印發的《能源發展“十二五”規劃》及有關規劃來衡量 。

　　1 、全國電力工業“十二五”前兩年發展和節能減排目標完成情況

　　“十二五”前兩年全國電力工業發展和節能減排目標完成情況及與國家有關規劃對比見表 。

　　注 ：①為能源發展“十二五”規劃;

　　②為《關於促進光伏產業健康發展的若幹意見》 。

　　③為節能減排“十二五”規劃;

　　④為“十二五”節能減排綜合性工作方案 。

　　2 、簡要分析

　　(1)裝機規模不斷增長 ，電源結構持續優化 。

　　2012年底 ，我國發電裝機容量達到11.47億kW, 其中 ，火電裝機8.20億kW ，占全國發電裝機容量的比重繼續下降至71.5%,30萬kW及以上機組容量占全國火電裝機容量的比重繼續提高至75.57%,在運百萬千瓦超超臨界火電機組達到54台, 火電平均單機容量繼續提高至11.8萬kW 。預計到2013年我國裝機規模將超過美國,居世界首位;水電裝機繼2004年躍居世界第一後 ，到2012年底總裝機已達到2.5億kW;核電裝機容量已達1257萬kW ，在建機組32台 、容量3397萬kW ，占世界核電在建規模的40%以上;風電6142萬kW ，目前我國是並網規模居世界第一的風電大國;光伏發電裝機341萬kW;建成1億kW熱電聯產項目 ，改善了7000多萬城鎮人口的供暖條件 。在裝機規模不斷增長的同時 ，電源結構也在持續優化 ，我國的水電 、核電 、風電 、太陽能發電等清潔能源發電裝機已達3.26億kW,占全口徑發電裝機容量的比例提高到28.5% 。

　　(2)加快推進電網建設 。

　　進入“十二五”時期,電力行業繼續加大電網投入,加快推進電網建設,構建堅強主網架,促進大型能源基地集約化開發和清潔能源高效利用,推動電源與電網 、電源基地與輸電通道 、各電壓等級電網 、一次係統與二次係統協調發展。依靠現代信息 、通信和控製技術 ，加快建設智能電網 ，以適應未來可持續發展的要求 。截止到2012年底 ，我國35kV及以上輸電線路回路長度達148萬 km, 變電設備容量達44.6億kVA,電網規模繼續穩居世界首位 。

　　(3)電力節能減排繼續取得巨大成效

　　2012年全國火電供電煤耗下降到325 g/kW.h ，提前三年完成國家節能減排“十二五”規劃的目標 ，達到國際先進水平;火電煙氣脫硫機組占燃煤機組90% ，比2011年的美國高30個百分點;火電脫硝機組容量達到2.3億kW ，占燃煤機組的28.1% ，首次實現年度電力氮氧化物排放總量下降 ，電力節能減排繼續取得巨大成效 。需要關注的是,全國電網線損率反彈至6.74 %,比2011年上升0.22個百分點 。

　　(三)“十二五”後三年電力發展及規劃完成情況展望

　　2012年以來 ，在全球經濟低迷以及我國經濟轉方式、調結構的影響下 ，我國經濟增速明顯放緩 。經濟運行情況和各項市場信號顯示 ，我國經濟進入了“換擋期” ，降低增速以提高經濟增長質量和效益的特征越來越明顯 。展望“十二五”後三年 ，根據有關機構的研究成果 ，預計2013年GDP增速7.7% ，全社會用電量5.32萬億kW.h ，增速為7.2%;淨增發電裝機容量8900萬kW左右 ，年底裝機容量達到12.3億kW左右 ，非化石能源裝機可超過30% 。

　　2014年和2015年GDP增速分別為7.6%和7.7%左右,全社會用電量分別為 、5.70和6.08萬億kW.h ，增速分別為7.0%和6.8%左右 ，2015年全社會用電量將可控製在6.15萬億kW.h規劃預期目標以內 。2014年和2015年每年將淨增發電裝機容量9760萬kW和9890萬kW左右 。到2015年 ，預計全國發電裝機容量將達到14.3億kW左右, 可控製在14.9億kW規劃預期目標以內 ，非化石能源裝機比重可達到35.2% 。其中,水電3.2億kW, 火電9.3億kW,核電4044萬kW ，並網風電1.1億kW, 並網太陽能發電3600萬kW ，與《能源發展“十二五”規劃》相對照 ，水電 、風電可以超過規劃預期性目標 ，核電 、太陽能發電可達到規劃預期性目標 ，火電可控製在規劃預期性目標以內 ，其中的天然氣發電值得特別關注 ，因氣價和氣源等問題有可能影響實現5600萬kW的預期性規劃目標 。

　　四 、認真總結“十五”以來的經驗教訓 ，政府要重視解決規劃管理薄弱問題

　　(一)我國電力發展規劃工作存在的主要問題

　　市場配置資源的作用沒有得到充分發揮 ，行政管理在一定程度上存在著重微觀輕宏觀 、重項目審批輕規劃管理的問題 。電力規劃的研究 、編製 、發布 、滾動修訂缺乏規範化 、程序化 、透明化的管理機製 ，規劃的科學性 、權威性難以保證 。項目前期工作缺乏科學管理機製 ，電力項目良性開發秩序和市場運行機製亟待建立 。由於統一規劃機製的缺失 ，造成電力的無序發展 ，如 ：新建煤電項目與鐵路運輸 、煤炭供應等沒有協調匹配 ，地區性煤電運緊張問題反複出現;由於風電沒有納入電力發展統一規劃 ，造成風電發展與電網發展不協調 ，使得部分地區風電裝機規模大大超出電力係統合理消納能力 ，棄風現象大量出現 。《電力工業“十五”規劃》預測電力需求水平過低 ，而調整的規劃沒有公布 。電力發展“十一五”規劃編製了而沒有公布 ，“十二五”時間已過近三年 ，電力發展“十二五”規劃仍未發布 ，突出說明電力規劃管理工作極其薄弱 ，沒有發揮規劃對電力項目投資 、建設的指導作用 ，影響了電力工業的科學發展 。

　　(二)認真學習黨的十八大和十八屆三中全會精神 ，政府要加強電力發展規劃工作

　　黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全麵深化改革若幹重大問題的決定》在“全麵深化改革的重大意義和指導思想”中指出 ：經濟體製改革是全麵深化改革的重點 ，核心問題是處理好政府和市場的關係 ，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用 。在“加快轉變政府職能”中指出 ：科學的宏觀調控 ，有效的政府治理 ，是發揮社會主義市場經濟體製優勢的內在要求 。必須切實轉變政府職能 ，深化行政製度改革 ，創新行政管理方式 ，增強政府公信力和執行力 ，建設法治政府和服務型政府 。並指出 ：健全以國家發展戰略和規劃為導向 、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體係 ，推進宏觀調控目標製定和政策手段運用機製化 ，加強財政政策、貨幣政策與產業 、價格等政策手段協調配合 ，提高相機抉擇水平 ，增強宏觀調控前瞻性 、針對性 、協同性 。政府要加強發展戰略、規劃 、政策 、標準等製定和實施 ，加強市場活動的監管 ，加強各類公共服務提供 。

　　眾所周知 ，電力工業是關係國計民生的基礎產業 ，電力的安全 、可靠和有效供應，是現代社會正常運轉的重要物質技術基礎 。落實國家能源戰略 ，實現電力工業健康發展 ，是調整優化能源結構 、加快轉變經濟發展方式的重要內容 ，對加快推進資源節約型 、環境友好型社會建設 ，確保“十二五”時期經濟社會發展目標任務完成乃至全麵建成小康社會具有重要的支撐作用 。電力發展規劃是電力工業發展建設的重要指導 ，科學規劃是電力工業實現健康發展的根本保證 ，對於提高電力工業發展質量 、效率和轉型升級至關重要 。因此 ，電力工業發展規劃的製定和實施是政府宏觀管理的重要內容 ，也是國家宏觀調控的重要手段 ，根據黨的十八屆三中全會精神 ，需要結合我國市場經濟體製改革的不斷深化而不斷加強 、完善 。

　　(三)加強電力發展規劃管理的思路

　　1 、推進電力發展規劃管理中的政府職能轉變

　　政府處於電力發展規劃管理的主體地位 ，要在深化規劃體製改革的同時 ，不斷加快政府轉變職能的步伐 ，要著重做好以下四個方麵的轉變 ：一是從偏重於對微觀經濟活動的幹預 ，轉到搞好宏觀調控上來;二是改變原來主要以行政指令配置電力資源的做法 ，探討市場在資源配置起決定性作用的實現形式 ，確實發揮電力發展規劃的總體指導和綜合協調功能 ，盡可能多地引入市場機製 ，運用經濟手段 、經濟政策 、經濟法規和必要的行政手段調控電力工業的發展和運行 。三是從主要適應國有經濟發展電力轉到適應公有製為主體 、多種所有製經濟共同發展電力;四是從過多的行政性審批 ，轉到創造公平競爭的市場環境上來 。

　　2 、堅持統一規劃 、分級管理的原則 ，確立統一有效 、層次分明 、功能清晰 、相互銜接的規劃體係

　　(1)中長期規劃指導短期規劃 、年度計劃

　　電力發展中長期規劃及其發展目標需要由電力短期規劃 、年度計劃來逐步實施 ，所以電力短期規劃或年度計劃是電力中長期發展規劃的具體安排 。換句話來說 ，電力短期規劃或年度計劃必須在電力中長期規劃的指導下來編製 ，而不能違背中長期電力發展規劃規定的發展目標 、方針和原則 。當然 ，電力短期規劃或年度計劃實施的過程中 ，電力工業外部環境和內部條件發生了重大變化 ，或發現了中長期規劃中沒有預料到的重大問題 ，彩神也應實事求是地反過來調整中長期電力發展規劃 。

　　(2)電力發展規劃指導專項(題 、業)規劃 。

　　電力發展規劃是電力發展的總體規劃 。相對電力發展規劃來講 ，而水電規劃 、核電規劃 、非水可再生能源發電規劃 、電網規劃等是它的電力專項(題 、業)規劃 ，應以電力發展總體規劃為龍頭 ，為電力發展規劃的主要目標和基本任務服務 。電力專項(題 、業)規劃不能偏離電力發展規劃的發展目標和基本框架 ，更不能代替電力發展規劃 。由於各專項(題 、業)重點問題本身都有自己的特點和規律性 ，因此 ，在編製電力工業發展規劃時 ，必須充分考慮到有關專項(題 、業)規劃的跨部門 、跨地區 、跨規劃時限的特點 ，在電力發展規劃中預先做好安排 ，以保證專項(題 、業)規劃得到各方麵的支持與協作 ，順利實施 。同時 ，在編製專項(題 、業)規劃時又必須考慮到滿足電力發展規劃對本專項(題 、業)規劃的主要要求 ，如 ：必須研究掌握的關鍵技術和設備 ，必須保證按時投產的重大電力項目 ，必須提出政府出台的經濟政策 ，等等 。在有關的專項(題 、業)規劃中 ，電力發展規劃重要目標的實現都要得到保證 。總之 ，各專項(題 、業)規劃與電力發展規劃兩者之間要很好的銜接 。

　　(3)全國電力發展規劃指導地區電力發展規劃

　　地區電力發展規劃應根據全國能源發展戰略和電力發展規劃確定的主要方針 、政策和目標 ，結合本地區的具體情況 ，對本地區的電力工業發展做出具體規劃 。地區電力發展規劃應從全局出發 ，在全國電力發展規劃的指導下 ，利用地方掌握的社會資源 ，發揮地區比較優勢 ，因地製宜確定本地區的電力工業發展目標 、重點和步驟 ，規劃地區內電力工業的建設和技術改造 。全國電力發展規劃應是戰略性 、方向性 、框架性的規劃 ，而地區電力發展規劃則應當更具體 、更具有可操作性 。全國和地區電力發展規劃相互銜接 ，共同構成一個科學有序 、合理分工 、有機銜接的規劃體係 。正確處理中央與地方的關係 ，做好國家電力發展規劃與地區電力發展規劃的協調 ，是規劃管理中的一個重要問題 。

　　當外部環境發生重大變化 ，原電力發展規劃內容已明顯不適應新的形勢時 ，要經合法程序宣布廢止 。電力專項(題 、業)規劃 、地區電力發展規劃也要根據同期全國電力發展規劃的戰略目標和重點任務調整修訂 。

　　(4)電力發展規劃要與相關行業 、地區規劃相銜接 。

　　電力發展規劃既要統籌深入研究電力的上下遊及相關行業的綜合協調 ，又要將電力規劃項目用地 、用水以及環保容量等納入國家的國民經濟與社會發展規劃 、城鄉發展綜合規劃及相關規劃 ，實現電力與相關行業和所在地區經濟社會的協調發展 ，以實現全社會成本最低 。

　　3 、創新電力發展規劃管理機製

　　一方麵 ，電力發展規劃的編製工作要建立和完善“政府負責 、多方參與 、信息公開 、民主決策”的機製 。要推進規劃前期研究工作的規範化 、製度化 ，建立健全電力發展規劃編製的調查研究 、社會參與和論證製度 ，以提高規劃的科學性 、民主性 ，切實保證規劃的可實施性及其與經濟社會發展規劃的協調性 ，避免電力工業發展的“大起大落” ，達到為經濟社會提供安全 、充足 、清潔 、經濟的電力供應目標;

　　另一方麵 ，規劃實施要探索政府規劃手段和市場手段相結合的機製 。國家要采取經濟 、法律和必要的行政手段 ，合理運用財稅 、價格等經濟政策 ，明確節能 、環保及普遍服務等公共社會目標 ，調控引導社會資源 ，確保電力發展規劃的有效實施 ，實現政府規劃和市場機製的有機結合 。

　　(四)關於加強電力工業統一規劃的建議

　　1 、規劃立法

　　國家應加強在規劃管理方麵的法律法規體係建設 ，包括盡快製定《規劃法》 ，從法律層麵上對規劃地位加以明確;

　　2 、健全電力規劃管理體係和管理機製

　　高度重視規劃對電力行業發展的指導作用 ，加強政府對電力規劃研究的組織 、領導和管理工作 ，建立行業協會 、電力企業 、科研部門 、裝備製造業 、社會公眾等廣泛參與 ，涵蓋戰略 、產業政策 、規劃 、計劃及後評估的科學規劃管理體係 。

　　製定詳細的規劃的論證 、評估 、銜接 、公示 、審批 、公布和滾動修訂等工作程序 。依照工作程序 ，按期組織相關機構開展規劃研究，並定期對電力規劃進行滾動調整;建立規劃審批和公布製度 ，電力工業發展五年規劃和年度滾動規劃要依法上報國務院審批;經國務院審批通過後的規劃 ，要依工作程序及時向社會公布 。

　　3 、完善電力規劃研究協作體係 。充分發揮行業協會 、電力企業及科研 、設計等的規劃研究力量 ，充分吸取專家 、學者和社會公眾意見 ，建立健全政府主管部門指導下相互協調合作的規劃研究工作體係 。加強與煤炭 、運輸等上下遊行業之間的學術聯係和研討 ，重視煤電運綜合平衡研究 。

　　4 、急需建立有效機製 ，確保電源規劃和電網規劃的協調統一

　　在電力發展規劃管理中 ，要特別注意電源規劃和電網規劃的協調統一 ，防止無序發展 ，提高電源 、電網作為整體優化的協同性 ，減少資源的浪費 。

　　5 、及時修訂《電力發展規劃編製原則》

　　電力工業部的《電力發展規劃編製原則》從1997年頒發一直沿用至今 ，我國電力工業發展環境發生了很大的變化 ，需要加強對節能減排 、生態環境和公眾利益等問題的關注意識並在規劃中加以體現 。為了提高電力發展規劃的編製質量和水平 ，建議國家能源局盡快組織修訂“電力發展規劃編製原則”或製定新的規定 。